Existen tres modelos de gobierno del poder judicial, según que la decisión última en las materias que identifica como el contenido de la función de gobierno se atribuyan a otros poderes, a los propios órganos jurisdiccionales o a órganos creados expresamente con este fin y no dependientes del poder ejecutivo (Lucas Murillo de la Cueva). Nuestro Consejo General del Poder Judicial responde a este tercer modelo al igual que el de otros países de nuestro entorno como Portugal, Francia o Italia.
En los sistemas comparados, sobre su composición, los miembros de este órgano de gobierno son numerosos, con una presencia importante de jueces. Su proporción varia y no siempre son elegidos por sus pares. En los casos de una presencia mayoritaria de jueces, se arbitran diferentes mecanismos de equilibrio para conjurar cualquier deriva corporativa (presidencia del órgano por el jefe del Estado o elección parlamentaria de sus miembros). Sus competencias son variadas, junto a la nuclear consistente en la gestión del estatuto judicial (nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario), destaca la potestad normativa de autoorganización, la función consultiva sobre la legislación en materia judicial o la designación de magistrados del Tribunal Constitucional.
El artículo 122, apartado 3º, de la Constitución, establece que “el Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión”.
Conviene tener presente que el Consejo General del Poder Judicial no es un órgano de autogobierno de los jueces. El hecho de que sea el órgano de gobierno del Poder Judicial no significa que lo represente. Su función de gestión del estatuto judicial y de garantía de la independencia no le hace atribuirse una representación inexistente del poder judicial. El Consejo no representa al poder judicial ni a sus integrantes, los miembros de la carrera judicial (Sentencia del Tribunal Constitucional 108/1986).
A lo largo de estos años, ha habido diferentes sistemas de elección de los vocales del turno judicial hasta llegar a la recientemente presentada proposición de ley por los grupos socialista y de Unidas Podemos.
En la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial, con un gobierno de la UCD, se optó por un sistema de elección corporativa, esto es, por los propios jueces y magistrados (art. 8), dando lugar a un órgano en el que primaban los intereses de la corporación judicial. Este Consejo reflejaba un claro dominio de la Asociación Profesional de la Magistratura, asociación mayoritaria de carácter conservador, que reunía por aquél entonces el 70 por 100 de los jueces y magistrados en servicio activo.
En la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, con una mayoría socialista, se cambió hacia un sistema de elección parlamentaria, esto es los vocales de extracción judicial eran elegidos por el Congreso y el Senado, junto a los del turno de juristas.
La STC 108/86 avaló la constitucionalidad de dicha forma de elección por las Cámaras al entender que los vocales, una vez elegidos, no están sujetos a mandato imperativo. Ahora bien, el Tribunal Constitucional, tras afirmar que la Constitución obliga a que “la composición del Consejo refleje el pluralismo existente en el seno de la sociedad y, muy en especial, en el seno del Poder Judicial”, advierte que “ni cabe ignorar el riesgo, también expresado por algunos miembros de las Cortes que aprobaron la Constitución, de que el procedimiento electoral traspase al seno de la Carrera Judicial las divisiones ideológicas existentes en la sociedad (con lo que el efecto conseguido sería distinto del perseguido) ni, sobre todo, puede afirmarse que tal finalidad se vea absolutamente negada al adoptarse otro procedimiento y, en especial, el de atribuir también a las Cortes la facultad de propuesta de los miembros del Consejo procedentes del Cuerpo de Jueces y Magistrados, máxime cuando la Ley adopta ciertas cautelas, como es la de exigir una mayoría calificada de tres quintos en cada Cámara”.
Un elemento que había determinado a los magistrados a apreciar la constitucionalidad de esa fórmula de elección parlamentaria era que existían cautelas como exigencia de una mayoría muy cualificada. La STC 108/1986 afirma que sería contrario a la Constitución que las fuerzas políticas olvidaran ese objetivo de expresar el pluralismo en la sociedad de la carrera judicial y “… actuando con criterios admisibles en otros terrenos, pero no en éste, atiendan sólo a la división de fuerzas existente en su propio seno y distribuyen los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de éstos. La lógica del Estado de partidos empuja a actuaciones de este género, pero esa misma lógica obliga a mantener al margen de la lucha de partidos ciertos ámbitos de poder y entre ellos, y señaladamente, el Poder Judicial”.
La Ley Orgánica 2/2001, de 28 de junio, en el marco del Pacto de Estado por la Justicia suscrito entre socialistas y populares, introducía el denominado sistema de «doble legitimidad». Por un lado la legitimidad de la propuesta por jueces y magistrados de los candidatos judiciales y por otro lado, la legitimidad parlamentaria en la elección final de los mismos.
Los artículos 111 a 116 regulaban el procedimiento y la verdadera novedad se producía en la designación de los doce vocales del turno judicial que serían propuestos, de acuerdo a ciertas exigencias, por los jueces y magistrados y votados
en las Cámaras por mayoría de tres quintos. Esta reforma da mayor protagonismo a los jueces y a las asociaciones judiciales en la elección de estos vocales.
La última reforma del sistema de elección de los vocales de extracción judicial vino de la mano de la mayoría absoluta del Partido Popular, en la Ley 4/2013, de 28 de junio. La citada norma explica que la reforma se articula sobre la base de dos elementos: 1) garantizar la máxima posibilidad de participación en el proceso de todos los miembros, asociados o no, de la carrera judicial y, 2) otorgar al Congreso y el Senado la plena responsabilidad en la designación de los mismos, en cuanto Cámaras representantes de la soberanía popular.
Resulta finalmente de interés la Proposición no de Ley del grupo socialista sobre el cumplimiento de las recomendaciones del Informe del Grupo del Consejo de Europa de Estados contra la Corrupción (GRECO) de 2014, aprobada por la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados el 20 de diciembre de 2016, en la que se instaba a: “a) Modificar el procedimiento de designación parlamentaria de los Vocales del Consejo General del Poder Judicial conforme a los siguientes criterios: convocatoria pública de las vacantes; evaluación de la competencia e idoneidad de los candidatos por un Comité Asesor de composición profesional variable cuyos miembros serán designados por insaculación entre los propuestos por los Grupos Parlamentarios; publicidad de los informes de evaluación; sesiones de audiencia en las correspondientes comisiones parlamentarias; aprobación por la mayoría requerida por las Cámaras competentes. No podrán acudir a esta convocatoria pública quienes en los últimos dos años hayan sido cargos electos, miembros del Gobierno, de gobiernos autonómicos o altos cargos de las Administraciones Públicas” (Punto 1.a).
La iniciativa legislativa de los grupos parlamentarios socialista y de Unidas Podemos aborda el procedimiento de elección de los vocales judiciales para poner fin al bloqueo institucional protagonizado por la principal fuerza política de la oposición además de limitar las funciones de un Consejo prorrogado.
La Comisión Europea ha hecho pública en las últimas semanas la primera evaluación que realiza sobre la calidad del Estado de derecho en los países miembros de la Unión Europea. En el Informe referido a España destaca como uno de los desafíos a los que se enfrenta nuestro sistema de justicia la falta de renovación del Consejo General del Poder Judicial.
La Constitución es taxativa y no ofrece dudas al respecto. Establece el ya citado artículo 122, apartado 3º, que los miembros del órgano de gobierno de la Judicatura son “nombrados por el Rey por un periodo de cinco años”. Como fácilmente se puede colegir la duración de su mandato no coincide con la de diputados y senadores a quienes corresponde elegir a los primeros. En la elaboración del texto constitucional deliberadamente se rehuyó la coincidencia de ambos mandatos. En palabras de uno de sus ponentes, para reforzar la estabilidad del Consejo General del Poder Judicial frente “al azar del debate político” (Gabriel Cisneros). La función que le asigna la Constitución es defender la independencia judicial y para ello debe de “ocupar una posición autónoma y no subordinada a los demás poderes públicos”, como recuerda la STC 108/1986.
Transcurridos dos años desde la expiración del mandato de los vocales del Consejo General del Poder Judicial, designados bajo la mayoría absoluta del gobierno de Rajoy, y celebradas dos elecciones generales en 2019, persiste la situación de bloqueo, al no haberse alcanzado una mayoría cualificada de tres quintos imprescindible para su renovación. Lo mismo acontece con otros órganos constitucionales, no menos relevantes, como el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas. Asistimos en nuestro sistema democrático a lo que los constitucionalistas norteamericanos denominan “constitutional hardball”.
Esta situación de interinidad no es novedosa en nuestra reciente historia constitucional. A partir de noviembre del 2006 y protagonizado por la misma fuerza política en la oposición se produjo un bloqueo institucional que se prolongó igualmente un par de años.
Expirado el mandato o en caso de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado son sus Diputaciones Permanentes las que seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales, proclama el apartado 3º del artículo 78 de la Constitución. Funciones de carácter limitado, como se cuida de precisar el citado precepto constitucional. Del mismo modo, el Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en la ley (artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno). Sin embargo, el Consejo General del Poder Judicial continúa ejerciendo plenamente sus funciones tras finalizar su mandato, como recuerda el mencionado Informe de la Comisión Europea. Entre otras, la muy relevante de efectuar nombramientos de carácter vitalicio de magistrados del Tribunal Supremo.
Por ello, solo cabe esperar de quienes interinamente están al frente de ese órgano que se abstengan de tomar decisiones que puedan comprometer a quienes les han de relevar y actúen con exquisita prudencia, eludiendo polémicas y conflictos con otros poderes del Estado. Polémicas y conflictos, precisamente como los que estamos asistiendo en los últimos tiempos, con el actual Gobierno y con el Parlamento a propósito del Jefe del Estado o de la proposición de ley orgánica de reforma del Consejo General del Poder Judicial presentada por los partidos que sustentan al Ejecutivo.
Esta situación es calificada de “anomalía institucional” por el propio presidente en funciones del Consejo, advirtiendo que su prolongación en el tiempo podría desacreditar a la institución. No solo eso, es algo más grave y preocupante. El daño que provoca este bloqueo político al Poder Judicial, necesitado como ninguna otra institución de credibilidad, es inmenso. Y como ha destacado el Consejo de Europa (GrecoRC4(2019)12, Cuarta ronda de evaluación, La prevención de la corrupción con respecto a los miembros del parlamento, los jueces y los fiscales, recomendación 32) estas situaciones anómalas confirman la importancia de asegurar que el Consejo General del Poder Judicial no sea percibido como vulnerable a la politización, talón de Aquiles de la justicia española a los ojos de sus ciudadanos.
Ese bloqueo también supone un desprecio a los jueces y magistrados, no solamente por el trato dispensado a su órgano de gobierno, sino por ignorar que han presentado cincuenta candidaturas a los doce puestos de vocales del turno judicial que legalmente les corresponde y que fueron remitidas hace dos años al Parlamento.
Para poner fin a esta anomalía institucional, la citada proposición de ley de socialistas y de Unidas Podemos tiene por objeto la renovación parcial del Consejo (de los doce vocales judiciales), requiriendo tan solo de la mayoría absoluta de cada Cámara si no se alcanza una mayoría de tres quintos en la primera votación.
Al rebajar las mayorías en la designación de una parte de los vocales del Consejo General del Poder Judicial elimina la cautela ya señalaba por el Tribunal Constitucional que previene su politización y facilita la colonización partidista en un órgano que ha de ser ajeno a la lógica del Estado de partidos. Con este tipo de mayorías se corre el riesgo de representar solamente a una parte del pluralismo de la Cámara y con ello de la sociedad, dejando fuera a otros grupos parlamentarios y socavando por tanto la legitimación del órgano, tanto ante la sociedad en su conjunto como ante los miembros del Poder Judicial. Por lo demás, el mandato de los vocales así designados entraría en un periodo de confrontación con un sector importante de la judicatura.
Muy en conexión con el modo de designación de los vocales está el diseño de un adecuado proceso de renovación del Consejo General del Poder Judicial, dada la dificultad que entraña, como ya hemos advertido, la renovación de los órganos constitucionales.
La reforma de la Ley Orgánica 4/2013, con mayoría absoluta del Partido Popular, al tiempo que modificó el sistema de elección de los vocales judiciales introdujo una fórmula novedosa de renovación del Consejo, en su artículo 570. Su razón de ser, según su Preámbulo, es «la eliminación de situaciones de bloqueo en la constitución del Consejo General del Poder Judicial». En el mismo se dice que “la actual regulación del Consejo permite que la falta de renovación del órgano cuando finaliza su mandato dé lugar a la prórroga, a menudo durante mucho tiempo. Este fenómeno debe ser evitado en la medida de lo posible. Así, se establece que la prórroga del Consejo no sea posible, salvo en el supuesto muy excepcional de que ninguna de las Cámaras cumpliese el mandato de designación, de tal forma que bastará la sola presencia de los Vocales designados por una de las Cámaras para que el nuevo Consejo pueda constituirse, ya que ese número se completará con los Vocales que en su momento hubiesen sido designados por la Cámara que ahora incumple el mandato. Sólo si ambas Cámaras no proceden a designar a los Vocales que les corresponde, el Consejo continuará actuando en funciones hasta el momento en el que una de ellas cumpla con el mandato legal”. Y termina señalando “siendo así, las Cámaras pueden en todo momento evitar una situación manifiestamente inadecuada para el correcto funcionamiento de las instituciones como es ésta”.
La STC 191/2016 afirmó la constitucionalidad de una renovación parcial del Consejo. Posibilidad prevista expresamente en la Constitución para otros órganos como es el caso de la renovación por tercios del Tribunal Constitucional (artículo 159, apartado 3º). También advierte que las Cámaras tienen el deber constitucional de renovar el Consejo y que “nada hay que objetar a la opción legislativa que así busca paliar los efectos de una eventual anomalía”.
Es llamativo que el legislador acepte como posible la no renovación en tiempo por una Cámara. Lo que comporta el incumplimiento de su obligación prescrita por la Constitución. Ello resulta paradójico con el motivo que justifica en el Preámbulo esta novedad, esto es, la eliminación de las situaciones de bloqueo.
En resumen, existe un deber constitucional de las Cámaras de proceder a su renovación y, por consiguiente, de los grupos parlamentarios que pueden propiciarla. El bloqueo actual responde a la exigencia declarada del Partido Popular de sentarse a negociar solamente si el Presidente del Gobierno excluye de la misma a su socio de gobierno. Exigencia inaceptable y que hace preso al Consejo de unos fines políticos que le son ajenos.
Actualmente, a falta de una alternativa más acorde con el espíritu de la Constitución, la solución que se antoja más sencilla para romper el bloqueo sería la renuncia de al menos una mayoría de vocales que impidiese la adopción de acuerdos.
Por ello, ante este grave deterioro institucional, la mayoría de las fuerzas políticas representadas en el Parlamento y las principales asociaciones judiciales reclaman cuanto antes la renovación del Consejo General del Poder Judicial.
